国家现代农业产业园发展的新思路与新举措

  国家现代农业产业园是推进农业供给侧结构性改革、探索现代农业发展和乡村振兴新模式的重要载体。自2017年中央部署建设国家现代农业产业园以来,基本形成了以园区化推动现代农业发展的格局。进入“十四五”时期,我国全面开启社会主义现代化强国建设和实现“两个一百年”奋斗目标的新征程,农业农村现代化和乡村振兴进入关键发展阶段。在新形势下,国家现代农业产业园的发展必须确立新思路、采取新举措、补足短板,充分发挥其对农业农村现代化和乡村振兴的促进作用。

一、国家现代农业产业园发展态势

自2017年中央部署建设国家现代农业产业园以来,农业农村部和财政部累计投入90多亿元财政奖补资金,批准创建188个、认定87个国家级现代农业产业园,同时有15个省级现代农业产业园纳入国家现代农业产业园创建管理体系。各地共创建了1000多个省级现代农业产业园和一大批市县级现代农业产业园,基本形成了以园区化推动现代农业发展的格局。

从区域分布来看

截至2021年4月底,四川获批的国家现代农业产业园数量最多,共获批7个;江苏和山东次之,获批6个;黑龙江和湖南获批5个;安徽、甘肃、广东、浙江获批4个。其余省份获批数量则在1至3个之间。

从主导产业品种分布来看

选择果品产业作为主导产业的产业园有71个,果品种类主要为柑橘、猕猴桃、苹果等水果;其他园区的主导产业主要为畜禽业、特色蔬菜业、中药材业等产业,而选择以水产、花卉苗木、糖料、粮食为主导产业的园区相对较少。

总体来看

农业产业全产业链建设初见成效、初步形成联农带农的发展模式、农业生产方式转型效果明显、农业科技支撑水平不断提高。

二、国家现代农业产业园创建存在的问题

近年来,各地在创建国家现代农业产业园方面取得了一些成效,但因工作开展时间短、任务重,在发展过程中也存在一些问题,如发展思路和主导产业选择存在一定偏差,造成了低水平竞争程度高、一二三产业融合度不高、对区域经济发展带动作用不明显、园区建设考核和验收标准脱离实际等问题。

1、主导产业同质化倾向严重,陷入低水平竞争陷阱

“十三五”期间,较多现代农业产业园主导产业的选择都集中于果品产业和蔬菜产业,尤其集中于柑橘、猕猴桃、苹果等品种上,促使同一区域内的农产品产业陷入“价格战”的低水平竞争陷阱。比如,广西、湖南、湖北、四川等柑橘主产区都将柑橘产业作为国家现代农业产业园的主导产业,柑橘种植面积增加,价格却不断走低,砂糖橘甚至出现了“果贱伤农”“丰产不丰收”的现象。造成主导产业同质化严重的原因有二:一是部分园区对主导产业的定位不明晰,本地特色资源挖掘不够充分;二是农产品下游产业链开发程度不高,农产品附加值低,只能大打“薄利多销”的价格战。

2、配套措施不到位,园区一二三产业融合度不高

目前配套措施不足突出表现在以下方面:一是土地规划管理的滞后难以满足园区一二三产业布局对土地的需求;二是园区相关基础设施建设滞后,影响农产品加工业和休闲农业的布局;三是人才引进力度不足,特别是现代农业产业园管理人才的缺乏,使得整个园区的管理水平难以有效提高。

3、对区域经济发展带动作用不明显

目前制约现代农业产业园有效发挥区域经济发展带动作用的因素主要包括:一是农业特色产业的经济发展潜能挖掘不够充分,农业产业向高附加值领域的延伸程度不够深入,难以提高园区农业产业的经济价值;二是龙头企业的引领带动作用发挥不够充分,上下游之间的农业产业链条联结不紧密,难以形成以龙头企业为核心的农业产业集群;三是产业园与周边地区的现代农业产业和乡村振兴主导产业的发展缺乏紧密的联系和有效衔接,未能以产业链条为纽带,带动周边地区现代农业和特色农业的发展。

4、国家现代农业产业园建设考核和验收的标准与实际存在较大差距

当前,国家现代农业产业园建设考核和验收标准与实际存在较大差距,主要表现在以下方面:一是国家现代农业产业园的建设考核和验收总产值标准设定过高,全国统一的总产值须达到30亿元的标准对于中西部地区很多以粮棉油糖产业为主导产业的园区来说很难达到。二是对创建国家现代农业产业园的类型没有明确的分类。三是关于产业园一二三产业融合发展的考核指标与实际存在较大差距。

三、国家现代农业产业园发展的新思路

推动我国现代农业高质量发展,建立生态高值农业产业体系,实现我国农业可持续发展,应从推动农业产业转型,强化科技支撑,加快农业产业结构调整,进一步明确产业园分类,提高产业园“四大能力”,构建国家、省、市、县四级联动体系,加强园区产业带动能力建设,做好“四个示范”推动各地现代农业建设等方面确立新的发展思路。

(一)推动农业产业转型

“十四五”期间,国家现代农业产业园要加快农业产业转型,产业转型的核心在于农业产业化、产业特色化和产业生态化。一是承担起培育现代农业优势产业的任务,包括生态高值农业产业、农产品加工业、农业高新技术产业;二是推动传统农产品向特色、精细、绿色、标准、品牌等方面转型;三是尽可能地降低农产品生产成本与交易成本;四是推动园区的产品农业向功能农业、加工农业、景观农业、休闲农业与文旅结合农业转型。

产业园的农业产业应该逐渐形成三大农业产业体系:一是以农业供应链为纽带的现代农业产业体系;二是以生态、观光、康养为特色的康养农业结合的产业体系;三是以农业技术推广、农业信息服务、农业科普与农事教育、职业农民培训为一体的生产性服务产业体系。

(二)强化科技支撑

要充分发挥国家现代农业产业园的新业态孵化、科技创新和推广的引领功能,紧紧围绕生物智能育种、农业数字化、智慧农业、碳达峰和碳中和等重点领域,加快研发推广和实施一批重大农业科技成果,提高国家现代农业产业园的科技含量,具体而言,应实施“四个聚焦”:

一是聚焦生物智能育种研发推广,在种子研发领域设置专项资金、建立农业育种平台和育种研发基地。发掘优质种质资源、提纯复壮特色品种、选育高产优质突破性品种、保护育种知识产权、建设良种研发和繁育基地,保障我国农业发展“芯片”的安全可靠。

二是聚焦国家现代农业产业园的农业设施装备,加强大中型、智能化、复合型农业机械研发应用,研发推广一批适合果菜茶生产、畜禽水产养殖的农机装备,促进农机农艺融合。

三是聚焦数字化和智慧农业与大数据项目的建设,国家现代农业产业园应依据当地农业发展状况,逐步将互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术与农业深度融合,实现农业信息感知、定量决策、智能控制、精准投入、安全溯源的智慧化和可控化的农业生产方式。

四是聚焦低碳农业,加强农业减排低碳关键技术的研究,创新集成应用一批绿色、生态、高效种养技术模式带动我国现代农业的新产业和新业态发展。

(三)加快农业产业结构调整

国家现代农业产业园的农业产业结构调整重点在于产品品牌化、产业集聚化、布局园区化和功能生态化。

一是带动农产品结构朝着标准化、特色化、绿色化、品牌化方向调整转型。

二是农业产业集聚发展重点应该围绕“特色、优势、潜力”展开。

三是承担起区域优势产业布局的任务,即按照现代农业区划布局的原则,在全国各地建设一批各具特色的区域现代农业专业化产业园。在具有明显区位优势、资金和技术优势的沿海和城郊地区,大力发展外向型、技术资金密集型高效现代农业产业园;对于农业基础较好、具有发展大品牌农业优势的粮棉油生产区,大力发展以带动粮棉油加工为主导的农业加工产业园;对于农业资源环境条件较差、生态环境较为脆弱的地区,要大力发展以农业生态环境与产业发展为重点的节水现代农业产业园等。

四是带动产业园功能结构调整转型,为城乡居民提供绿色健康食品、生态保护、休闲观光与乡村旅游。

(四)进一步明确产业园分类

“十四五”时期是我国发展现代农业的关键时期,为充分发挥产业园在推动现代农业发展、区域经济和社会发展中的作用,可将全国各地的国家现代农业产业园分为以大宗农产品生产为主的产业园和高效高值农业产业园。以大宗农产品生产为主的产业园以保障粮棉油糖产品安全为出发点,体现公益性,同时兼顾经济效益。高效高值农业产业园以发展优质、生态、高效、高值、安全的现代农业为出发点,体现经营性,同时兼顾社会效益。这样分类有助于园区发展准确定位,突出主攻重点。

以大宗农产品生产为主的产业园要建在基础设施比较完善的地区,或者适宜种植粮棉油糖农产品、水利条件和土壤条件较好、集中连片的地区,与“高标准农田建设工程”相结合,以政府为主导,积极引导社会各主体参与投资与运营,建立粮棉油糖生产技术示范与推广基地。

高效高值农业产业园以发展现代农业为核心,重点挖掘区域优势主导产业,利用山地、丘陵、缓坡、滩涂等非耕地资源,发展蔬菜花卉、林果苗木、中药材、食用菌栽培、生态养殖、农产品加工、休闲观光与文旅结合等产业,培育一批各具特色的产业带和产业群,吸引企业、农民专业合作组织、创业农民等各类经营主体进入园区创业,以市场经济的理念和现代管理方式经营农业产业,将一二三产业有机融合,采用订单化生产、规模化经营、品牌化营销、市场化融资等经营手段建设园区,使之成为现代农业科技和现代农业产业的示范和推广基地。

(五)提高产业园的4项能力

“十四五”期间,国家现代农业产业园的建设和发展要突出“科技引领、技术集成、特色突出、产业集聚、机制创新、项目支撑”的发展思路,着重提升农业科技创新推广能力、耕地产出能力、农业内源性和外源性发展能力、农业工程应用创新能力。

一是提升产业园的农业科技创新推广能力,打破产业园区限制,集中人力、物力、财力组建有地方农牧品种特色、服务功能完善、辐射带动力强的产业园农业科技创新推广机构,建立农业科技创新推广的长效机制。

二是提升耕地产出能力。实行最为严格的耕地保护制度,实施高标准农田建设工程和“两个替代工程”,开展耕地质量保护提升行动、产地环境清洁行动等,努力培肥地力,提高种地质量和产出水平。

三是提升产业园农业内源性和外源性发展能力。产业园要大力发展生态高值功能农业、特色农业,做大做强生态畜禽养殖和水产养殖产业,提高农业资源的综合效益,逐步提升农业内源性发展能力;尽快建立与国家产业园对接的鲜活农牧产品“绿色通道”和通往大中城市的“便捷快道”,推动产业园外源型效益农业跨越式发展。

四是提升农业工程应用创新能力,产业园应进一步加快工程技术成果转化、应用和推广。重点在农产品加工技术、设施农业技术、农业机械化技术、现代节水农业技术、农村废弃物处理和能源环保技术等农业工程技术应用方面实现突破,提高农业工程技术在产业园中的贡献率。

(六)构建国家、省、市、县四级联动体系

“四级联动”体系是“十四五”时期现代农业产业园体系构建的重要任务。在推进国家现代农业产业园创建的同时,要协同开展省级、市级、县级现代农业产业园的建设工作,从以下方面进一步完善现代农业产业园的“四级联动”体系:

一是构建国家、省、市、县“四级联动”的现代农业产业园体系建设机制,整合中央、省、市、县财政奖补资金,结合各级配套资金以及涉农财政专项资金,全面推进四级产业园体系建设。

二是构建四级产业园的互动交流机制和产业联动机制,以产业链条为纽带驱动国家、省、市、县四级产业园协同发展,共同发展壮大产业,促进农民增收。

三是积极推动县级现代农业产业园的创建工作,带动整个县域的农业经济发展。一方面,县级现代农业产业园的创建主体应该以村集体经济组织为核心,整合土地资源和农村劳动力,结合当地资源禀赋发展主导产业。另一方面,鼓励企业等新型农业经营主体参与县级现代农业产业园的建设,引导资金、人才、科技等现代要素向产业园汇集,引领乡村产业的发展,为县域农村经济的发展增添动力。

(七)加强园区产业带动能力建设

一是培育具有园区特色的主导产业,发挥园区的带动作用。加快选择、培育园区的主导产业,形成区域产业特色。园区产业的选择必须跳出什么都要做而什么都做不大的传统发展思维,应从实际出发,充分发掘当地资源优势、市场优势、文化优势、区位优势,突出重点、因地制宜,立足地方特色,避免区域产业雷同和重复建设。

二是以市场为载体,延长园区产业链,创建资源与市场联结型产业集群发展模式。充分利用市场机制,在园区内培育龙头产品和龙头企业,推动企业、农户和科研人员的技术对接和利益对接。形成以龙头产业为核心,包含来料供应、产品加工、技术开发、市场销售的产业体系,延长农业产业链。

一方面,园区内产业布局要坚持以分工协作、发挥区域优势的原则形成产业集群,新进企业以产业集群为导向,原有产业注重延伸产业链,努力形成大中小企业密切配合、专业分工与协作完善的网络体系。另一方面,通过新建立的企业来促进产业内部分工,建立相互依存的产业联系。鼓励大公司内的科技人员和企业家分离出来自办公司,从而衍生出一批具有紧密分工与协作关系的关联企业。

(八)做好“四个示范”推动各地现代农业建设

一是由单一的农业科技示范转变为区域农业集成创新示范。进一步突出现代农业产业体系建设、农业经营模式、农业生产过程控制、产品市场准入和农村市场营销网络的有机结合示范,在综合示范的基础上实现优势农产品标准化生产和全程质量监控,从而带动区域农业集成创新和区域经济发展。

二是做好现代农业的产业发展示范。大力发展优势明显、附加值高的高效现代农业,主攻重点放在设施蔬菜、名贵花卉、优质水果、食用菌栽培、淡(海)水养殖、健康养殖、休闲观光农业和农产品精深加工上,并推进标准化生态农业、种养业良种繁育、养殖业小区、渔业小区、出口花卉水果生产基地、设施蔬菜生产等方面的现代农业示范工程建设。同时,重点做好优质功能粮食产业生产的示范,发展优质富硒米、高油玉米、双低油菜等特色产业。

三是引领现代农业制度建设的示范。国家现代农业产业园应按现代企业制度进行创新和示范,走集团化、股份化、公司化、市场化的路子,有条件的地区可以发展家庭农场的专业大户和各种较大规模的经营主体,发挥现代农业产业园中的专业合作组织和协会作用。通过政府的引导,让合作社向企业参股、成立股份合作制企业,逐渐过渡为“公司+合作社+农户”。

四是引领各地区品牌农业的示范。国家现代农业产业园应制定品牌发展战略规划。加快发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品,加快产地认定和产品认证步伐。增强各生产经营主体的商标意识,鼓励支持农产品商标注册,促进农产品品牌上市。大力推广“品牌+农民专业合作社(农业龙头企业)+农户”的新型农产品营销模式,提高产品市场竞争力。

四、国家现代农业产业园发展的新举措

(一)建立健全“多规合一”平台,合理编制“十四五”国家现代农业产业园规划

现代农业产业园的发展需要集土地、财政、交通、旅游等众多规划于一体,但当前我国的农业农村、国土资源、财政等部门规划之间的联系并不紧密,经常会出现规划冗余、落地效果不佳的现象。因此,需要构建“多规合一”的平台,科学合理编制“十四五”国家现代农业产业园规划。

一是构建层次鲜明的规划体系,做好上位规划与本级规划的有效衔接,形成科学严谨的规划体系。二是构建“多规合一”的组织协调机制,充分发挥农业的多功能性,进一步明确各现代农业产业园的产业功能,形成定位清晰、分工明确、优势互补的产业格局。三是科学制定园区内的土地规划,依据城市规划和土地利用规划对园区内的用地进行科学分类,衔接好各类规划用地的功能。

(二)发展生态高值粮食产业,保障国家粮食安全

现代农业产业园的主导产业既要发挥经济带动作用,又要保障我国粮食安全。为此,建议在我国粮食主产区设立以生态高值粮食产业为主导产业的现代农业产业园。生态高值粮食产业是充分应用农业高新技术武装起来的新型粮食产业,具有全新的技术体系和生产模式,兼有高产出、高效益与可持续发展的特性。

构建生态高值粮食产业可以从以下方面入手:一是发展绿色粮食产业,推动粮食产业中的农药化肥施用量零增长或负增长,实现粮食产业生态系统持续良性循环;二是通过现代生物技术培育出新的粮食新品种,实现粮食产品的优质化、营养化、功能化;三是推动粮食产业的智能化生产,推动信息服务覆盖粮食生产流通全过程,构建粮食产业的精准化生产和智能化管理体系。

(三)引入“三种资本”,提升国家财政扶农资金撬动能力

现代农业产业园的建设应当充分发挥国家财政撬动社会资本的作用,引入民间资本、工商资本和外资投资农业,为现代农业产业发展提供强大驱动力。一是探索现代农业产业园的PPP模式,园区的相关政府部门可通过给予某些特许经营权或政策扶持来吸引三种资本的参与,并共同组建SPV项目公司来实施现代农业产业园区内的项目建设。二是适度扩大政府购买服务的规模,为园区建设融资。三是利用贷款贴息等方式,撬动更多金融和民间资本投入园区建设,鼓励园区在建设与管理体制方面充分创新。四是引入三种资本,使农业产业向全产业链方向发展。

(四)围绕农业全产业链建设,推动农村一二三产业融合发展

现代农业产业园的建设要以构建农业全产业链为核心,推动农村一二三产业融合发展。一是构建集产、销、游于一体的多功能产业体系;二是打造集中连片的大型原料生产基地,为前向链条的产业提供优质的农产品供给;三是构建完善的农产品精深加工体系,提升初级农产品的价值,不仅要在园区内布局建设初加工和商品化处理设施,而且要在核心区开展精深加工,配套建设农产品批发市场、冷链物流体系;四是在园区内发展农村休闲农业、乡村旅游业等农村第三产业。

(五)完善联农带农惠农的利益联结机制,保障农民利益

现代农业产业园以“姓农、务农、为农、兴农”为根本宗旨,需要不断完善联农带农惠农的利益联结机制,充分保障农民利益。一是推广土地承包经营权入股、财政补助资金股权化改革等新的利益联结机制,企业与农民建立股权型、分红型等合作机制,让农民共享区域农业经济发展的成果。二是支持农民创新创业,在园区内以主导产业为依托建立一批创业创新孵化中心,并出台相关扶持政策,吸引各类人才返乡下乡创业。三是全面推进产村融合,通过现代农业产业园的建设带动村集体经济发展,探索“生产在园、加工在村、收益在民”等产村相融、园村共建模式。

(六)构建现代农业产业园品牌标准化体系,推动我国农业高质量发展

现代农业产业园发展须迎合绿色化、优质化、特色化、品牌化的需求,构建高质量的现代农业产业园品牌标准化体系。一是强化政策支持,设立专项资金用于园区内农业品牌的推广和营销。二是建立现代农业产业园特色农产品品牌名录,形成以绿色食品、有机农产品和农产品地理标志等品牌为基础的国家级、省级、市级、县级特色农产品体系。三是提升农产品品牌的内涵,结合地方文化风俗特色,为特色农产品品牌注入文化内涵,借助大众媒体提高品牌的知名度和美誉度。四是率先实现“一控两减三基本”,建立更为严格的质量安全监管和责任追究制度,把产业园建成质量安全的“放心园”“品牌园”。

(七)结合各地农业发展实际,修订和完善国家现代农业产业园考核和验收标准

对国家现代农业产业园的考核和验收必须因地制宜,充分考虑各地农业发展水平和生态类型的实际,不能搞“一刀切”,也不能用一把尺子来衡量。一是开展充分的实地调研,与农业有关部门沟通交流并咨询专业管理人员、农业技术专家的建议,对现有考核和验收标准进行修订和完善。二是把国家现代农业产业园分成以大宗农产品生产为主的产业园和高效高值农业产业园,根据不同类型产业园农产品生产的特点和价值,制定不同类型的考核和验收标准。三是建立高效畅通的“下情上传”的沟通机制,使各地农业发展的实际情况能快速准确地传达到各政策制定有关部门,以便及时修正考核和验收标准。

(八)建立现代农业园管理考核机制,加强对园区的跟踪监测和评价

充分发挥现代农业产业园带动农业现代化发展的推进作用,创新组织管理方式,建立完善的管理和考核机制。一是由政府相关领导牵头成立园区管委会等管理机构,统筹推进现代农业产业园的建设和管理。二是建设项目管理机制,将产业园列入政府重点建设项目,鼓励政策性金融机构和民间资本积极参与产业园区内的建设,在政策范围内尽可能地保障园区建设用地需求。三是加强产业园建设的评估考核,进一步完善“目标考核、动态管理、能进能出”的评估管理机制,对创建合格的认定奖补、不合格的限期整改、整改不到位的取消创建资格。四是严格规范现代农业产业园的认定程序,提高认定标准,只有符合主导产业发展水平全国领先、带动农民作用显著、绿色发展成效突出、技术装备水平先进等认定标准的产业园,才能被认定为国家现代农业产业园。五是开展现代农业产业园与农业科技园区等农业园区的互动与融合。

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