“十四五”农业农村发展的机遇与挑战

  当前,世界正处于百年未有之大变局,中国是不稳定世界中确定性最强的最大自变量。中国的发展已经进入从全面小康向共同富裕快速迈进的新阶段,但解决发展不平衡不充分问题的形势依然严峻,构建以国内大循环为主、国内国际双循环发展格局的任务依然艰巨。但正如2021年中央一号文件指出的,“十四五”时期国家发展的重点难点在“三农”,潜力后劲亦在“三农”。因此,未来五年仍将是我国农业农村现代化重要的战略机遇期。但新阶段、新形势和新格局的影响下,农业农村发展的机遇和挑战出现了新的发展变化。

从机遇方面看,推进农业农村现代化的有利条件在不断积蓄。“软条件”上,以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领的国家发展理念为农业农村现代化提供了充分的理论准备;快速提高的农民获得感、幸福感、安全感也为农业农村现代化提供了强大的国民自信。“硬条件”上,科技创新、制度改革和生态改善为农业农村现代化赢得了新的历史性发展机遇。首先,伴随新一轮科技革命和产业革命蓄势待发,新主体、新技术、新产品、新业态不断涌现,为农业农村发展的转型升级注入强劲驱动力。我国农业科技创新体制机制进一步完善,科技创新平台不断优化布局,农业生物育种产业化应用日益成熟,打好种业翻身仗的“胜算”加大。其次,随着城乡发展格局发生重要变化,培育农业农村新产业新业态,壮大各类农业经营主体,打造农村产业融合发展新载体新模式,推动要素跨界配置和产业有机融合也将迎来新的历史机遇。再次,乡村生态保护与修复等重大工程不断上马,生态环境友好和资源永续利用的发展趋势日益强化,农业绿色生产方式正在形成,农业可持续发展能力明显提高,乡村生态产业链条逐步健全。此外,随着脱贫攻坚的全面胜利和乡村建设行动的全面启动,加快补齐农业现代化短板已经成为全党和全社会的共识,财政投入力量将进一步加强。

从挑战方面看,新的世情、国情和农情决定了未来五年我国农业农村现代化在创新、协调、绿色、开放、共享等方面存在诸多制约。这也是为什么新发展理念仍将是“十四五”时期全面推进乡村振兴所需要秉持的准则。具体来看,这些挑战主要有以下六个方面。

一是,新技术在乡村经济社会中的应用拓展不足,各领域科技协同水平有待提升,农业农村创新发展面临相对滞后的挑战。首先农业农村发展中新技术的应用存在公益性和经营性边界模糊的问题。若涉及公共品领域,在需要政府为主来进行新技术应用开发投入,反之则需要引入社会资金。其次是农业科技成果转化率仍然存在进步空间。我国农业科技创新发展起步晚、基础差,在科技成果转化方面还存在许多问题,与国外相比差距较为明显。此外,我国农业科技工作的分工不明确,科技资源浪费严重,研究所间、学科间、课题组间互不合作,创新资源不优化、创新平台不共享、创新力量不协作的现象普遍存在,最终导致技术研究与生产实际脱节,科技与经济结合不够紧密,势必在今后影响通过信息技术进步提高农业发展水平,农业科技创新有滞后于经济社会发展的挑战。

二是,新型农业经营主体质量参差不齐,农业价值链收益分配格局尚不合理,小农户在现代农业协调发展中存在边缘化的隐忧。首先是地方政府在推动农业适度规模经营中,简单依靠“土地流转”的惯性思维不易扭转,新型主体数量较多,发展质量和带动能力参差不齐,家庭农场过度规模化,合作社虚化、异化问题严重、农业企业离农倾向明显[iv]。其次是产业融合发展过程中,各主体利益联结机制不完善。大量调查显示“资本下乡”侵害小农利益[v],强势的企业工商资本与弱势的小农户之间存在严重的地位不对称问题,关系较为脆弱,一旦市场环境发生变化,二者之间非合作行为较为严重,产业体系中仍然存在组织协同不够、交易费用过高、利益分享悬殊等问题[vi]。此外,小农户的组织化程度较低,凭借自身实力难以实现产业融合价值链中对产品标准、质量、品控的要求,市场竞争中具有天然的劣势,若不深化面向小农户的体制机制改革,小农户日益边缘化的趋势将进一步严重。

三是,尽管农业生态和农村环境恶化势头得到遏制,但是生态环境存量欠债较多,乡村绿色发展仍然面临瓶颈的考验。“十三五”以来,我国在应对乡村生态环境的增量问题作出了有效的成绩,生态环境污染势头总体上得到遏制,但是生态环境质量持续改善的基础还不牢固,存量的问题尚未解决好。农业农村经济发展与乡村生态环境依旧存在负向关系,宏观经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍然十分突出,资源环境承载能力已经达到或接近上限。加上长期以来农业生态环境保护工作进展不平衡,部分地区领域生态环境治理基础薄弱以及环境基础设施建设严重滞后,生态环境监管存在短板。未来5年我国生态文明建设处于压力叠加、负重前行的关键期和攻坚期、总体形势比较严峻,农业生态环境问题容易成为农村经济社会可持续发展的瓶颈制约。

四是,农业企业海外竞争力总体偏弱,风险防控能力不高,在全球贸易体系中存在话语权不足的短板。“十三五”期间,农企出海难,海外竞争力弱的问题未能得到有效解决,尽管通过银企合作融资、海外运营帮扶、国际标准对接等一系列手段初步形成了农业对外合作的服务支撑体系,但在企业走出去的过程中依旧缺乏横向的主体合作和纵向的政策统筹。农业“走出去”面临严重的“头部效应”问题,仅有少数大企业能够参与海外竞争,然而对外产业链延伸程度低,限制我国的农业纵深优势的发挥。与之同时,农产品贸易开放竞争下“风险敞口”不断扩大对我国农业构成新的挑战,一方面,风险源自于不稳定的国际形势,大国博弈背景下的农产品贸易政治化倾向凸显,进口农产品保障国内粮食安全的手段可靠性降低,农产品出口亦处在波动状态,不利于进出口贸易长期稳定发展;另一方面,更高的开放水平带来产品、组织、供应链等全方位的竞争升级,而我国在农产品国际竞争和以跨国大型农企为核心的组织竞争均处于明显劣势,全球农业市场中话语权较低的问题在今后仍将制约我国农业的对外开放与合作水平。,“中美贸易战”、“新冠疫情”等黑天鹅事件给中国农业对外合作带来更多的不稳定性与挑战,同时也更加凸显出国内大循环的主体地位。中国加快农业供给侧改革步伐,对暴露出进出口结构性问题的重点农产品进行优化布局,建设多元化进口渠道保障粮食安全,在保障谷物基本自给的前提下开拓国际市场。

五是,乡村脱贫群体数量可观但脱贫质量有待进一步提升,共享富农的目标面临多因返贫、相对贫困、隐形贫困等交叉的威胁。首先,我国大量脱贫人口仍处于临界线边缘,大量脱贫地区尚未建立农民稳定增收的长效机制,截止2019 年底,全国有200 万已脱贫人口存在返贫风险,边缘人口中还有300 万存在致贫风险,可能因灾、因病、因产业、因市场返贫[vii],巩固已有脱贫成果压力不可谓不大。其次,现有扶贫工作是基于目前社会经济发展标准上的规划,并不代表着贫困问题的终结,通过财政兜底、搬迁补偿等短期保障措施实现脱贫的地区更需要中长期的规划巩固脱贫成效,而我国从绝对贫困治理过渡到相对贫困问题治理后将面临更为错综复杂的形势,相对于前者,相对贫困问题从主体识别到治理模式构建,再到返贫路段阻断的全路径探索仍然非常不充分。再次,囿于城乡二元结构,我国存在着大量游离于城乡间的新型贫困人口难以被识别,伴随城镇化、工业化、信息化的不断深入推进,这类“隐形贫困”问题将日益凸显。

六是,普惠型农村金融服务创新相对滞后,政策资金依然存在供给与需求错位的问题仍然较为严峻。长期以来我国农业农村资金供需匹配面临着多维度的错位。宏观上,我国的政策性金融机构与商业性金融机构相背而行,存在恶性竞争,显示出政策性金融和商业金融的目标错位问题。中观上,信息基础设施建设的区域错位问题突出。当前数字金融发展日新月异,但城乡间存在的数字鸿沟问题,以及建立在数字鸿沟之上的金融排斥问题亦愈发突出:信息基础设施稀缺地区缺乏有效需求,造成供给弱化的恶性循环,而越是发达地区则越能够吸引商业机构的逐利性开发。微观上,传统金融机构尾大不掉,面临供应链金融、绿色金融、数字金融等新的需求形态时敏捷性差,且大量同质化产品竞争农村头部市场,无论是需求紧迫性和产品适用性都难以满足乡村振兴中新产业新业态发展的资金需求。

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