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“多规合一”视角下现代农业园区规划路径

发布时间:2020-1-28

我国当前急需提高农业生产效益,改变农村落后现状,改善农民生活,实现乡村振兴,现代农业园区正是在这种需求中产生的。然而,在各类农业园区规划建设过程中,也出现了一些问题。农业园区的发展需要集用地、交通、旅游等规划于一体,但是长期以来,我国的国土、交通、旅游等部门的规划彼此间联系不紧密,往往因为追求大而全导致规划冗余现象严重,规划落地时造成资源浪费,阻碍农业尤其是限制了农业园区的发展。因此,有必要从“多规合一”角度探讨现代农业园区规划发展的新思路。

相关概念现代农业园区现代农业园区目前还没有一个统一、标准的定义。由于农业园区的类型较多,其功能和服务对象不同,涉及到的规划也不同,很难给农业园区准确的定义。一般而言,现代农业园区是为提升农业发展水平,结合种植、养殖、农产品加工和物流等各类与农业有关的产业,对一定区域进行规划,给予较高的资金投入,同时引入现代技术和设施,采用先进的组织和管理方式,进行高效运作,最终形成有一定规模的集约化农业园[1]。现代农业园区通过获得高的经济效益、生态效益和社会效益,从而实现本地区农业可持续发展。“多规合一”2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,推动有条件地区的经济社会发展总体规划、土地利用规划、城市规划等“多规合一”。简单来说,“多规合一”就是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环保规划等多个规划融合到一个区域上,实现一个市县、一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题[2]。从本质内涵上讲,“多规合一”并不是替代、否定其他规划、违反其他法定性规划法规和技术规范,而是通过统筹协调,进行管控性规划和建立数据库、业务平台,确保一张蓝图干到底。“多规合一”是一项务实性,而且是对现代农业园区规划建设真正管用、管理长效的一项工作。

现代农业园区规划存在的问题

各类规划自成体系,内容冲突

由于政府行政部门的职能约束,各个规划间的数据不融合,形成了多个规划体系。土地规划不让做的事情,城乡规划可能允许做;环境规划不许做的事情,发展规划可能让做。例如,林业部门认为,一个地区只要树木郁闭度达到30%,就是林地;但在土地部门看来,这个比例要达到40%以上。10%的差别在现实中涉及的土地面积很大,由此引起的园区规划实施中的矛盾也很多。

各类规划价值观和目标不同,园区规划不易衔接

国民经济社会发展规划的期限一般为5年,土地利用规划的期限为15年,城市总体规划期限为20年(见下表1)。因此,经济社会发展规划难以长远衔接土规和城规。现代农业园区在进行规划时需要对接各类规划,但是园区规划在后期落地实施时对有些规划会有所跨越,造成规划之间的衔接困难。

表1“多规”基本情况对比表


项目 国民经济和社会发展规划 城市总体规划 土地利用总体规划 生态区建设规划
主管部门 发改委 城乡规划部门 国土资源部门 环保部门
规划期限 5年 20年 15年 5年
规划类型 社会经济综合战略 空间综合规划 空间专项规划 空间专项规划
编制依据 —— 国民经济和社会发展规划、上层次规划 上层次土地利用规划 国民经济和社会发展规划
编制主要内容 发展目标和项目规模 对城市的综合部署和实施措施 耕地保护范围、用地总量及年度指标 环境与社会经济协调发展
编制重点 确定五年的社会经济发展目标及发展战略 统筹城乡建设,合理布局城乡建设用地 保护耕地 土地利用控制边界
实施计划 年度政府工作报告 近期建设规划 年度用地指标 土地利用控制边界


规划用地分类矛盾,衔接不到位

现代农业园区总体规划最常涉及到的就是农用地和建设用地,在进行用地分类时主要以城市规划和土地利用规划为依据进行划分。但是土地利用规划强调对耕地和基本农田的保护,城市规划则更注重建设用地的划分,二者对一些用地的划分存在差异。例如水库水面和水工建设用地在城市规划被划入非建设用地里面的水域用地,但在土地规划中则被划入了建设用地,两者出现类别认定相互矛盾的局面[6]。因此造成现代农业园区总体规划在确定用地分类时,会出现衔接不到位的问题。

“多规合一”视角下现代农业园区规划路径分析

完善规划体系,提升农业园区规划科学性

“多规合一”要求着力构建“以经济社会发展总体规划为龙头,国土空间规划为基础、专项规划为支撑”的区域规划体系。在对现代农业园区进行规划时,首先要与区域“多规合一”体系对接,严格地遵守和执行上位规划,做好本级规划的调整衔接,确保发展目标、空间坐标、国土指标、生态控标的高度统一和协调一致;其次以国家、地方政策和上位规划为依据,结合所在地域的整体经济发展规划来定位自身的指导原则、发展思路、战略目标、空间布局及保障体系,做到园区规划与政策良好的承接与融合,形成一个科学严谨的规划体系[7]。

建立健全“多规合一”平台,完善相应机制

理顺各级、各类规划之间的层次关系,以空间资源的统筹布局为基础,在统一的空间平台上统筹生态、生产和生活三类空间布局,从而制定适合园区的空间布局和产业发展构架,划定出共同遵守的生态红线和开发边界[8]。现代农业园区发展借势乡村振兴机遇,发挥农业的多功能性,利用“多规合一”,进一步明确各园区的产业功能,形成定位清晰、分工合理、错位发展、优势互补的良性格局,统筹推进产业园区、农村社区、田园景区三区共建,实现三产配套发展。同时在统筹“多规合一”时,强化土地利用、环境承载、生态空间的刚性约束,进一步规范项目管理,严格项目准入和退出机制,并为园区后续发展预留合理空间。

同时,构建由多级节点构成的一体化多规信息在线服务体系,从而消除各规划空间矛盾,实现发改、国土、规划等多部门规划成果的统一管理、深度融合,为新型城镇化战略提供高度协调、统一权威的空间规划“一张图”;此外,还需构建“多规合一”组织协调机制,建立完善的管理组织和相应的工作机制,相关部门协调联动,形成合力,共同探索推进“多规合一”。现代农业园区在做总体规划时要充分利用“多规合一”平台,减少规划所需对接部门和环节,让规划团队能够更加便利的获取上位规划或同级规划,节省人力、物力及资金等。

积极对接土地利用规划,细化园区空间用地

一个地区的土地利用规划是农业园区内土地利用的指导性规划,是开展“多规合一”试点的重要载体,在遵循土地利用总体规划相关管理规定的前提下,结合国家政策及农业发展趋势,对接周边农业规划,优化国土空间布局,有效配置土地资源,提高土地节约集约利用水平,促进新型城镇化建设,为实现乡村振兴奠定基础。

结论现代农业园区规划是指导现代农业园区科学建设的重要环节。规划中要注意农业产业项目选择和空间布局与“多规合一”结合起来,通过“多规合一”构建三类空间框架是决定园区能否落地的关键。长远来看,由于现代农业园区功能区划分涉及多部门、多规划,是一项复杂的系统工程,因此更需结合“多规合一”对资源进行有效的管理和利用。